În Bucureşti, auditorii Curţii de Conturi au constatat, tendinţa accentuată de creştere a volumului şi ponderii cheltuielilor cu paza în totalul cheltuielilor bugetului local, ceea ce a generat efectuarea unei analize privind motivele şi criteriile care au stat la baza externalizării serviciilor de pază, precum şi a economicităţii, eficienţei și eficacităţii acestor cheltuieli, prin prisma ponderii însemnate pe care o deţin în bugetul local.
Alegerea firmelor de pază, “risc”de fraudă şi corupţie
Iniţial, paza clădirilor şi a obiectivelor situate pe domeniul public – parcuri, locuri de joacă etc., a fost asigurată cu angajaţi proprii, gardieni publici şi, ulterior, cu poliţia locală. Auditul performanţei utilizării fondurilor publice de la bugetul local pentru decontarea serviciilor de pază a fost realizat la zece ordonatori de credite ai bugetului local de pe raza municipiului Bucureşti, respectiv: Administraţia Lacuri, Parcuri şi Agrement București (ALPAB), Administraţia Domeniului Public (ADP) Sector 1, Administraţia Domeniului Public (ADP) Sector 2, Administraţia Domeniului Public şi Dezvoltare Urbană (ADPDU) Sector 6, Administraţia Unităţilor de Învăţământ Preuniversitar şi Unităţilor Sanitare Publice (AUIPUSP) Sector 1, Direcţia Generală pentru Administrarea Patrimoniului Imobiliar (DGAPI) Sector 2, Direcţia Învăţământ şi Tineret (DIT) Sector 4, Administraţia Şcolilor (AS) Sector 6, Sectorul 3 şi Sectorul 5 din Bucureşti, perioada auditată fiind 2010-2016.
S-a avut în vedere şi aspectul că angajarea şi efectuarea cheltuielilor cu serviciile de pază prezintă riscuri majore de utilizare neeconomică şi ineficientă a fondurilor publice, în condiţiile în care achiziţia acestora s-a putut face prin încredințare directă (conform art. 16 din OG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, cu modificările şi completările ulterioare – în vigoare până la 21.05.2016) şi în lipsa unor norme, standarde de cost şi criterii care să stea la baza alocării şi, ulterior, efectuării acestor cheltuieli.
A fost luat în considerare şi riscul de fraudă şi corupţie, bazat pe relatările din mass-media privind practicile evazioniste și procesele penale în care sunt implicate mai multe firme de pază, care prestează servicii şi în municipiul Bucureşti.
În perioada 2010-2016, la nivelul instituţiilor publice din municipiul Bucureşti cuprinse în eşantionul auditat s-au încheiat contracte pentru asigurarea pazei clădirilor şi a domeniului public, în sumă totală de 1.292.958.000 lei, adică aproximativ 295.196.000 euro raportat la un curs mediu pentru de 4,38 lei/euro, iar plăţile cu paza efectuate de cele 10 entităţi totalizau 824.259.000 lei, reprezentând 64% din suma totală cheltuită cu aceste servicii, astfel că se poate aprecia că atât constatările, cât şi concluziile rezultate sunt reprezentative pentru analiza programelor de pază la nivelul municipiului Bucureşti.
Din analiza plăţilor efectuate de entităţile publice locale s-a constatat o tendinţă de creştere, dinamica înregistrată nefiind generată de factori obiectivi – modificări legislative, schimbări în structura patrimoniului, modificări semnificative ale cursului de schimb etc., aceasta datorându-se unor factori de natură subiectivă şi conjuncturală legată de fundamentarea şi negocierea necorespunzătoare a tarifelor cu firmele de pază, precum şi modificarea volumului prestaţiilor sau a duratei serviciului contractat, în funcţie de valoarea creditelor bugetare alocate cu această destinaţie. În context mai larg, legislaţia în domeniul pazei obiectivelor, bunurilor şi valorilor şi protecţia persoanelor ar trebui să facă obiectul unei evaluări, simplificări şi armonizări cu legislaţia europeană, având în vedere gradul semnificativ de fonduri publice pentru plata unor servicii, care în multe situaţii sunt cheltuite neeconomicos sau ineficient datorită nedefinirii clare a competenţelor şi obligaţiilor privind paza domeniului public.
Lipsa strategiei, bună pentru risipă de fonduri
S-a constatat că în lipsa unor strategii sau politici în domeniul pazei, externalizarea serviciilor de pază nu s-a făcut prin identificarea şi cuantificarea doar a necesarului de posturi neacoperite la momentul respectiv, prin analizarea variantelor alternative, care să dea autorităţilor locale posibilitatea de a selecta cea mai bună soluţie atât din punct de vedere al eficacităţii, cât şi al eficienţei şi economicităţii utilizării fondurilor bugetare. Totodată, prin externalizarea serviciului de pază, au fost adoptate de ordonatorii secundari sau terţiari de credite o serie întreagă de decizii manageriale privind organizarea serviciilor care erau în competenţa autorităţilor locale şi ale Consiliului Local al sectorului, respectiv al Municipiului Bucureşti, respectiv transformarea posturilor de 8 sau 12 ore în posturi permanente de pază, contractarea suplimentară a unor servicii de pază mobile, creşterea sau micşorarea în funcţie de buget a duratei prestaţiei sau a numărului de posturi.
Atribuirea contractelor de pază în perioada auditată s-a făcut prin proceduri simplificate de selecţie de oferte sau prin atribuire directă, proceduri care nu au asigurat transparenţă şi o concurenţă reală în procesul de atribuire şi creează premisele unei utilizări neeconomicoase şi ineficiente a fondurilor publice. Având în vedere volumul însemnat al fondurilor publice utilizate pentru cheltuieli cu servicii de pază, prin misiunea de audit s-a urmărit o analiză a argumentelor, criteriilor şi motivelor care au stat la baza atribuirii contractelor de pază, de reconsiderare şi reîncadrare în legislaţia specifică a abordării achiziţiilor de această natură în scopul reducerii şi eliminării riscurilor de fraudă sau a utilizării neeconomicoase şi ineficiente a fondurilor publice.
Ca urmare a unei nefundamentări judicioase a cheltuielilor instituţiilor auditate, au fost contractate şi decontate servicii fără argumente temeinice care să susţină necesitatea şi oportunitatea efectuării acestor cheltuieli, respectiv: organizarea şi efectuarea pazei domeniului public cu societăţi de pază, în contracte fiind prevăzute servicii care se suprapun cu atribuţiile poliţiei sau poliţiei locale; certificarea şi confirmarea prestaţiilor de pază a avut, în general, un caracter formal, nefiind elaborate şi implementate proceduri operaţionale privind verificarea şi confirmarea prestaţiilor conform specificaţiilor din caietele de sarcini ale achiziţiilor, singurul document justificativ fiind un deviz întocmit pe baza prevederilor din contract, care nu prezintă elemente concrete de natură a proba prestarea serviciilor; modificări frecvente ale numărului de posturi din planurile de pază, fără argumente şi justificări legale, din care rezultă formalism atât în întocmirea acestor planuri, cât şi în modificările acestora, în scopul corelării cu fondurile prevăzute în bugetul aprobat.
Din analiza tarifelor decontate de entităţile auditate pentru prestaţii de pază, rezultă că acestea nu au avut o fundamentare economică temeinică pe elemente de cost şi nu au fost influenţate de factori obiectivi şi modificări ale elementelor componente (taxe, creşteri de salarii, modificarea indicelui preţurilor de consum etc), acestea fiind stabilite subiectiv, prin negociere directă. La nivelul municipiului Bucureşti nu a fost adoptată o strategie privind paza spaţiilor verzi aflate în administrare cu obiective pe termen scurt, mediu şi lung. La contractarea serviciilor de pază, obiectivele declarate de administraţiile domeniului public au fost creşterea siguranţei cetăţeanului aflat în spaţiile şi clădirile administrate de către entităţile auditate, protejarea bunurilor aparţinând domeniului public, diminuarea pagubelor materiale, urmărindu-se, în principal, conservarea investiţiilor derulate în spaţiile verzi şi locurile de joacă aflate în administrare.
Cu toate acestea, contractele de servicii de pază încheiate nu conţin clauze referitoare la indicatori de performanţă, termene de realizare sau de monitorizare a acestor indicatori, entităţile neurmărind, în general, rezultatul achiziţiilor serviciilor de pază şi protecţie prestate de firmele specializate în spaţiile aflate în administrare. Mai mult, lipsesc unele clauze contractuale clare şi detaliat definite care să oblige firmele de pază la plata despăgubirilor în cazul unor furturi, distrugeri sau deteriorări ale obiectivelor păzite.
Costuri mari cu paza, violenţă crescută în şcoli
Raportat la datele publicate de Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti, cheltuielile cu paza unor obiective aparţinând unităţilor de învăţământ preuniversitar din municipiul Bucureşti nu şi-au atins scopul întrucât s-a înregistrat o creştere a fenomenelor de violenţă în şcoli, arătând, încă o dată, că alocarea fondurilor nu s-a realizat de autorităţile locale într-un mod eficace şi că nu s-a avut în vedere stabilirea şi urmărirea unor indicatori de performanţă, termene de realizare, precum şi modul de monitorizare a acestora.
La nivelul ordonatorilor principali şi secundari de credite nu au fost stabilite proceduri de control şi monitorizare pentru serviciile de pază proprii şi pentru cele externalizate, nu s-a urmărit dacă serviciile prestate sunt de calitate şi dacă s-au obţinut rezultatele cele mai bune, în condiţiile utilizării unor resurse limitate, astfel încât pentru servicii similare, costurile pentru serviciul de pază per metru pătrat diferă foarte mult de la un ordonator de credite la altul, diferenţele situându-se într-o plajă foarte mare de valori, în acelaşi an, de la o entitate la alta, dar şi la acelaşi ordonator de credite, de la un an la altul, iar indicatorul cost mediu/post pază decontat de unele entităţi este uneori cu 50% mai mare decât la altele – la ADP Sector 5 – 128.800 lei/post faţă de ALPAS – 82.963 lei/post.
Costul mediu/post pază în domeniul administraţiilor domeniului public înregistrează o evoluţie sinusoidală explicată, în primul rând, prin lipsa de strategii în domeniul auditat la nivelul Capitalei, lipsa unei fundamentări temeinice a necesarului de posturi, care să fie realizată de organele de specialitate cu experienţă în domeniul specific serviciilor de pază sau permisivitatea legislaţiei privind atribuirea contractelor respective, fără organizarea unei competiţii efective. Nu întotdeauna, conducerea instituţiilor publice care administrează spaţiile verzi a manifestat preocupare pentru găsirea unor alternative la prestaţiile de pază care să ducă la reducerea costurilor, investiţiile în domeniu fiind minime sau regăsindu-se la doar două dintre entităţi.
Sectorul 2, cele mai mari preţuri la pază
În locaţiile unde au fost montate camere video nu a fost redus numărul agenţilor de pază, din contră, în unele locaţii a fost suplimentat cu un post de patrulă de 24/24 de ore sau reducerea a fost nesemnificativă. Eficienţa serviciilor de pază contractate, măsurată prin indicatorul cost/post pază, prezintă mari fluctuaţii în cazul unităţilor de învăţământ preuniversitar, atât de la o entitate la alta, între Sectorul 5, cu costul cel mai mic – 28.641 lei/post, şi DGAPI Sector 2, cu cel mai mare cost mediu – 128.046 lei/post, fiind un raport de 1 la 4,4, cât şi în cadrul aceleaşi entităţi, de la un an la altul.
Având în vedere faptul că plata unui post de pază cu angajaţi proprii este, în medie, jumătate din costul decontat pentru acelaşi post către o firmă de pază, este necesar şi oportun ca entităţile să facă demersurile către ordonatorul principal de credite pentru identificarea şi aprobarea unor soluţii alternative de asigurare a serviciului de pază cu implicarea şi a organelor specializate de ordine publică – poliţie locală, Poliţie, Jandarmerie, în conformitate cu prevederile Legii nr. 35/2007 privind creşterea siguranţei în unităţile de învăţământ.
